Als Antwort auf: Sorgerecht: europäisches Recht nicht bindend von Andreas am 19. Oktober 2004 12:51:18:
Tiefergehend ist der Beitrag in der aktuellen Juristischen Schulung
(JuS) mit dem Titel
"Haftung des nationalen Richters für Verletzung des Gemeinschaftsrechts - Das Urteil Köbler des EuGH, EuZW 2003, 718"
Wiss. Assistentin Dr. Heike Krieger, Göttingen
Das EuGH-Urteil im Fall Köbler1 hat ein Vorabentscheidungsverfahren zum Gegenstand, in dem das LG Wien dem EuGH nach Art. 234 EG u.a. die Frage vorgelegt hatte, ob die Mitgliedstaaten für richterliches Unrecht haften. Hintergrund dieser Vorlage war die Schadensersatzklage eines Universitätsprofessors der Universität Innsbruck gegen ein abweisendes Urteil des Österreichischen Verwaltungsgerichtshofs, dem obersten Verwaltungsgericht Österreichs. Der Kläger begehrte mit seiner Klage, dass Österreich ihm seine Dienstjahre an anderen europäischen Universitäten bei der Zuerkennung einer besonderen Dienstalterszulage anerkenne. Die Abweisung der Klage habe aus Sicht des Klägers gegen Gemeinschaftsrecht verstoßen, insbesondere gegen die Freizügigkeitsregelungen in Art. 39 EG und Art. 7 I VO 1612/682, da eine mittelbare Diskriminierung vorliege. Der EuGH stellte in dem Urteil Köbler fest,
Krieger: Haftung des nationalen Richters für Verletzung des Gemeinschaftsrechts - Das Urteil Köbler des EuGH, EuZW 2003, 718 JuS 2004 Heft 10 856
dass sich die Haftung der Mitgliedstaaten auch auf richterliches Unrecht erstreckt. Im vorliegenden Falle waren jedoch die Haftungsvoraussetzungen nicht gegeben.
I. Fortführung der bisherigen Francovich-Rechtsprechung
Die Haftung der Mitgliedstaaten für Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht ist Teil des acquis communautaire, der ausschließlich im Rahmen der richterlichen Rechtsfortbildung durch den EuGH entwickelt worden ist3. Das vorliegende Urteil führt die bisherige Rechtsprechung, die die Literatur weitgehend gebilligt hat4, konsequent fort.
Der EuGH bejahte erstmalig 1991 im Urteil Francovich die Haftung der Mitgliedstaaten für Schäden, die dem Einzelnen durch dem Staat zurechenbare Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht entstehen5. Er leitete diesen Grundsatz aus dem Wesen der mit dem EG-Vertrag geschaffenen Rechtsordnung sowie aus Art. 10 EG ab, nach dem die Mitgliedstaaten alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht zu treffen haben. Laut EuGH gehört zu diesen Pflichten auch die Verpflichtung, die rechtswidrigen Folgen eines Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht zu beheben6. Ziel dieser Rechtsprechung ist somit zum einen der Rechtsschutz des Bürgers, zum anderen die effiziente Umsetzung des Gemeinschaftsrechts durch die Mitgliedstaaten. Neben dem Vorrang und der unmittelbaren Wirkung des Gemeinschaftsrechts sowie der gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung des Rechts der Mitgliedstaaten ist die Staatshaftung ein weiteres Mittel, das der EuGH geschaffen hat, um das Gemeinschaftsrecht wirksam durchzusetzen7.
Allerdings beschränkte das Urteil Francovich die Haftung der Mitgliedstaaten auf den besonderen Fall einer nicht fristgerechten Umsetzung von Richtlinien. Der EuGH ergänzte diese Rechtsprechung im Jahre 1996 durch das Urteil in der Rechtssache Brasserie de pêcheur-Factortame III8. Darin stellte er fest, dass jede Verletzung des Gemeinschaftsrechts unabhängig davon, welches mitgliedstaatliche Organ durch sein Handeln oder Unterlassen den Verstoß begangen hat, zu einer Haftung der Mitgliedstaaten führen kann9. Die Allgemeinheit des eröffneten Haftungstatbestandes ließ bereits erwarten, dass die Staatshaftung auch das Handeln der Judikative erfasst. Deshalb hatten die Bundesrepublik Deutschland, Irland und die Niederlande bereits im Verfahren Brasserie de pêcheur-Factortame III eingewandt, ein allgemeiner Entschädigungsanspruch des Einzelnen könne nur im Wege der Gesetzgebung und nicht durch das Richterrecht des EuGH eingeführt werden10. Diesen Einwand berücksichtigte der EuGH jedoch in der Brasserie de pêcheur-Factortame III Entscheidung nicht. Damit war abzusehen, dass der EuGH bei der nächsten Gelegenheit die Staatshaftung auf die Judikative ausdehnen würde. Allein die Haftungsvoraussetzungen waren offen. Die Gelegenheit bot sich dem EuGH im Fall Köbler. Er hat sie genutzt, um umfassend die Staatshaftung für richterliches Unrecht zu begründen und ihre Voraussetzungen zu entwickeln11.
Zweck der Haftung für richterliches Unrecht ist die effiziente Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts und der Rechtsschutz des Bürgers. Der Bürger kann nämlich gegen Maßnahmen der öffentlichen Gewalt mit gemeinschaftsrechtlichem Bezug grundsätzlich keinen Rechtsschutz vor den Gerichten der Gemeinschaft erlangen12. Der Rechtsschutz wird vielmehr durch nationale Gerichte gewährt, die in dieser Funktion als Gemeinschaftsrechtsgerichte bezeichnet werden können. Berücksichtigt jedoch ein letztinstanzliches Gericht das Gemeinschaftsrecht nicht zutreffend, hat der Bürger keine weitere Rechtsschutzmöglichkeit. Der EuGH betont daher zu Recht ausdrücklich, dass sowohl im Hinblick auf das Ziel des Rechtsschutzes des Bürgers als auch im Hinblick auf die effiziente Umsetzung des Gemeinschaftsrechts die Judikative eine entscheidende Rolle spielt:
die volle Wirksamkeit dieser Bestimmungen [wäre] beeinträchtigt und der Schutz der durch sie begründeten Rechte gemindert, wenn der Einzelne unter bestimmten Voraussetzungen dann keine Entschädigung erlangen könnte, wenn seine Rechte durch einen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht verletzt werden, der einer Entscheidung eines letztinstanzlichen Gerichts eines Mitgliedstaats zuzurechnen ist13.
Damit die gemeinschaftsrechtlich gewährleisteten Rechte des Einzelnen durch ein letztinstanzliches nationales Gericht nicht verletzt werden, sind diese Gerichte nach Art. 234 III EG zur Vorlage an den EuGH verpflichtet. Einem Verstoß nationaler Gerichte gegen diese Pflicht standen bislang jedoch keine effizienten gemeinschaftsrechtlichen Sanktionsmöglichkeiten gegenüber. Zwar verstößt das Gericht gegen die Pflicht zur Gemeinschaftstreue gem. Art. 10 II EG, was im Rahmen des Verfahrens nach Art. 226 und 227 EG sanktioniert werden könnte. Das Vertragsverletzungsverfahren hat aber keine unmittelbar dem Individualrechtsschutz dienende Funktion, so dass der Einzelne ein Vertragsverletzungsverfahren nicht erzwingen kann. Es besteht lediglich die Möglichkeit, die Kommission auf die Vertragsverletzung aufmerksam zu machen und zum Tätigwerden anzuregen. Zudem kann der in einem derartigen Verfahren verurteilte Mitgliedstaat auf Grund des Gewaltenteilungsgrundsatzes und der Unabhängigkeit der Gerichte eine ergangene Gerichtsentscheidung nicht korrigieren. Die Kommission hat infolgedessen aus Zweckmäßigkeitserwägungen bislang von einer Klageerhebung gegen einen Mitgliedstaat wegen unterlassener Vorlage abgesehen.
In Deutschland kann allerdings in diesen Fällen Verfassungsbeschwerde beim BVerfG erhoben werden14. Nach ständiger Rechtsprechung des BVerfG verletzt die objektiv willkürliche Nichtvorlage an den EuGH das Gebot des gesetzlichen Richters aus Art. 101 I 2 GG15. Da die Rechtsordnungen der anderen Mitgliedstaaten keine vergleichbaren Möglichkeiten
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vorsehen, besteht die Gefahr, dass die nationalen obersten Gerichte die Rechtsprechung des EuGH und damit auch das Gemeinschaftsrecht selbst ignorieren. Da ein Primärrechtsschutz gegenüber letztinstanzlichen Gerichten nicht möglich ist, kann allein im Wege des Sekundärrechtsschutzes diesem Rechtsverstoß begegnet werden. Daher verlangen die Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes und der effet utile, dem Einzelnen einen Anspruch auf Schadensersatz einzuräumen, wenn ein letztinstanzliches nationales Gericht eine gemeinschaftsrechtswidrige Norm anwendet. Im Ergebnis bleibt zwar die Entscheidung des nationalen Gerichts bestehen. Soweit ein Schaden bezifferbar ist, erreicht der Bürger aber einen Ausgleich über die Staatskasse. Bei finanziell nicht bezifferbaren Rechtsverletzungen bleibt der Schutz des Bürgers jedoch unvollständig. So könnte eine Verletzung des gemeinschaftsrechtlichen Aufenthaltsrechts des Unionsbürgers durch eine letztinstanzlich bestätigte Ausweisung nicht durch Sekundärrecht kompensiert werden.
II. Umsetzung europäischer Rechtstraditionen
Der EuGH begründet die gemeinschaftsrechtliche Haftung für richterliches Unrecht des Weiteren mit einer gemeinsamen europäischen Rechtstradition der Haftung der Staaten für richterliches Unrecht. Außer im Vereinigten Königreich16 ist eine Haftung für gerichtliches Unrecht grundsätzlich in allen Mitgliedstaaten vorgesehen17. Die meisten Mitgliedstaaten beschränken jedoch die Haftungsgründe und den Haftungsumfang mit unterschiedlichen Konstruktionen. So ist die Haftung in einigen Mitgliedstaaten auf absichtliche Rechtsbeugung oder grobes Verschulden beschränkt18. In Deutschland ordnet das Richterspruchprivileg des § 839 II BGB an, dass ein Richter, der bei einem Urteil in einer Rechtssache seine Amtspflicht verletzt, nur dann schadensersatzpflichtig sein kann, wenn die Pflichtverletzung in einer Straftat liegt. Mehrere Mitgliedstaaten haben daher im Verfahren Köbler geltend gemacht, dass diese Praxis der Haftungsbeschränkung einer umfassenden Geltung des Grundsatzes der Staatshaftung für richterliches Unrecht entgegenstehe. Die Beschränkung der Haftung schütze die Rechtskraft gerichtlicher Entscheidungen vor erneuter gerichtlicher Überprüfung und sichere die rechtsstaatlichen Prinzipien des Rechtsfriedens, der Rechtssicherheit und der Unabhängigkeit der Richter. Daher müsse mit der Anerkennung eines Haftungsanspruches für richterliches Unrecht auch die Beschränkung der Staatshaftung als allgemeiner Rechtsgrundsatz i.S. des Art. 288 II EG einhergehen. Dem ist der EuGH im Grundsatz gefolgt19, indem er die Besonderheit der judikativen Gewalt in die Francovich-Rechtsprechung einbindet. Voraussetzung für die Haftung ist somit 1. die Verletzung einer gemeinschaftsrechtlichen Norm, die auf ein subjektives Recht zielt, 2. das Vorliegen eines hinreichend qualifizierten Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht sowie 3. ein unmittelbarer Kausalzusammenhang20.
Die Anerkennung eines Haftungstatbestandes für richterliches Unrecht rechtfertigt der EuGH mit einer formellen Sicht der rechtsstaatlichen Verfahrensprinzipien: Die Rechtskraft widerspreche der Haftung nicht, da das Haftungsverfahren nicht denselben Gegenstand und nicht notwendigerweise dieselben Parteien habe. Des Weiteren habe die Verurteilung des Staates zum Ersatz des entstandenen Schadens aus der Sicht des EuGH nicht zwangsläufig die Aufhebung der Rechtskraft der gemeinschaftsrechtswidrigen Gerichtsentscheidung zur Folge. Durch diese rein formelle Betrachtung werde der Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit nicht berührt, da der Richter in seinem Handeln nicht unmittelbar durch die Staatshaftung betroffen werde. Eine mittelbare Wirkung auf die richterliche Unabhängigkeit durch hohe Haftungsansprüche erkennt der EuGH nicht an.
Die Übertragung der Francovich-Rechtsprechung auf die Haftung wegen richterlichen Unrechts bedeutet jedoch nicht, dass ein unbeschränkter Haftungstatbestand anerkannt würde. Der EuGH beschränkt die Haftung durch das Tatbestandselement des hinreichend qualifizierten Verstoßes gegen Gemeinschaftsrecht. Der EuGH präzisiert dieses Tatbestandselement im Fall Köbler für das richterliche Handeln21. Er nimmt einen qualifizierten Verstoß nur an, wenn ein Organ oder ein Mitgliedstaat die Grenzen, die der Ausübung seiner Befugnisse gesetzt sind, offenkundig und erheblich überschritten hat22. Anhaltspunkte für diese Feststellung sind das Maß an Klarheit und Präzision der verletzten Vorschrift, die Vorsätzlichkeit des Verstoßes, die Entschuldbarkeit des Rechtsirrtums, gegebenenfalls die Stellungnahme eines Gemeinschaftsorgans sowie die Verletzung der Vorlagepflicht nach Art. 234 III EG. Dies ist im Einzelfall zwar von den nationalen Gerichten festzustellen. Seiner Rechtsprechung seit dem Urteil British Telecommunications23 folgend hat der EuGH aber im vorliegenden Fall angenommen, dass ihm alle erforderlichen Informationen für die Bewertung des gerichtlichen Handelns vorliegen und einen derartigen offenkundigen Verstoß nicht bejaht.
III. Einbeziehung der völkerrechtlichen Grundsätze der Staatenverantwortlichkeit
Ebenso wie der Generalanwalt in seinen Schlussanträgen24 begründet der Gerichtshof die Haftung des Staates für richterliches Unrecht nicht nur mit der Systematik des Gemeinschaftsrechts und dem Recht der Mitgliedstaaten, sondern auch mit den völkerrechtlichen Grundsätzen der Staatenverantwortlichkeit. Dieser Argumentationsstrang ist vom EuGH bereits im Urteil Brasserie de pêcheur-Factortame III in der Aussage aufgegriffen worden, dass der Grundsatz der Haftung unabhängig davon gelte, welches mitgliedstaatliche Organ den Verstoß begangen habe25. Der Gerichtshof kann dies nun im Fall Köbler ausdrücklich für die Judikative klarstellen: Im Völkerrecht wird der Staat, dessen Haftung wegen Verstoßes gegen eine völkerrechtliche Verpflichtung ausgelöst wird, ebenfalls als Einheit betrachtet, ohne dass danach unterschieden wird, ob der schadensverursachende Verstoß der Legislative, der Judikative oder der Exekutive zuzurechnen ist26. Dasselbe müsse erst recht in der Gemeinschaftsrechtsordnung
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gelten, da alle staatlichen Instanzen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben die vom Gemeinschaftsrecht vorgeschriebenen Normen, die die Situation des Einzelnen unmittelbar regelten, zu beachten hätten. Demgegenüber ist der Einzelne im Völkerrecht grundsätzlich durch den Staat mediatisiert27. Wird der Einzelne in seinen Rechten verletzt, ist der Staat Anspruchsträger und kann den Anspruch im Wege des diplomatischen Schutzes geltend machen.
Der Gerichtshof wertet den Mitgliedstaat wie im Völkerrecht als Einheit28, so dass jede rechtswidrige Handlung oder Unterlassung dem Staat als Völkerrechtssubjekt zugerechnet werden muss. Dieser allein ist Haftungssubjekt, auf seine Organe kommt es nicht an. Die Vielzahl der unterschiedlichen völkerrechtlichen Verpflichtungen lässt es nicht zu, die Möglichkeit auszuschließen, dass ein bestimmtes Staatsorgan eine völkerrechtliche Pflicht nicht verletzen könnte. Demnach ist das Verhalten jedes Staatsorgans als Handlung des Staates im Völkerrecht zu werten, gleichgültig, ob das Organ legislative, exekutive, judikative oder andere Funktionen ausübt, welche Stellung es innerhalb des Staatsaufbaus einnimmt und ob es sich um ein Organ der Zentralregierung oder einer Gebietseinheit des Staates handelt. Dieser Grundsatz ist in Art. 4 I des Entwurfs der Artikel über die Verantwortlichkeit der Staaten niedergelegt29. Der Entwurf wurde von der International Law Commission ausgearbeitet und am 28. 1. 2002 durch eine Resolution der Generalversammlung der Vereinten Nationen gebilligt. Der Artikel kodifiziert einen Grundsatz von völkergewohnheitsrechtlicher Geltung30. Der Internationale Gerichtshof hat diese Regel ausdrücklich für nationale Gerichte bestätigt31. Schließlich weist der EuGH selbst darauf hin, dass auch Art. 41 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, die über Art. 6 EU auf das Gemeinschaftsrecht wirkt, die Haftung des Staates für ein letztinstanzliches Gerichtsurteil in Form einer Entschädigung eröffnet32. Mit dem Urteil im Fall Köbler ist die Angleichung der Haftung im Gemeinschaftsrecht an die Staatshaftung im Völkerrecht vollzogen.
IV. Ausblick
Das Urteil des EuGH beantwortet im Wege der richterlichen Rechtsfortbildung die bislang offene Frage der gemeinschaftsrechtlichen Staatshaftung für richterliches Unrecht. Dabei bewertet er die Prinzipien der richterlichen Unabhängigkeit und der Rechtskraft rein formell und eröffnet so im Grundsatz einen weiten Haftungstatbestand. Eine Haftungsschranke folgt allerdings aus dem haftungsbegründenden Erfordernis des hinreichend qualifizierten Verstoßes gegen Gemeinschaftsrecht. Dadurch bleibt die Haftung für richterliches Unrecht im Ergebnis auf Extremfälle beschränkt33. Für das deutsche Staatshaftungsrecht hat diese Rechtsprechung nur begrenzt Auswirkungen. Das bisherige Richterspruchprivileg in § 839 II BGB, der an eine Straftat anknüpft, wird im Ergebnis von den Fällen gedeckt sein, die der EuGH unter den Begriff des offenkundigen Rechtsverstoßes fasst. Dies ist darauf zurückzuführen, dass in der Regel (§§ 331, 332, 336 StGB) für die Begehung der Straftat Vorsatz erforderlich ist. Soweit aber auf Grund einer fahrlässigen Straftat die Haftung ausgeschlossen bleibt, tritt das Richterspruchprivileg nach § 839 II BGB hinter die gemeinschaftsrechtliche Haftung zurück.
So sehr die Fortentwicklung des Staatshaftungsrechts durch den EuGH zu begrüßen ist, so sehr ist die mangelnde Kodifizierung der Haftungsansprüche zu beklagen. So hat der Konventsentwurf34, dessen Ziel u.a. eine erhöhte Transparenz der bestehenden Gemeinschaftsrechtsordnung war, die Haftung der Mitgliedstaaten für gemeinschaftswidriges Verhalten nicht geregelt. Das Fehlen einer vertraglichen Regelung aber führt zu Rechtsunsicherheit, die mit dem Richterrecht notwendigerweise verbundenen ist. Des Weiteren ist die demokratische Legitimität der rechtsfortbildenden Rechtsprechung trotz der unzweifelhaft bestehenden Akzeptanz weiterhin problematisch.
Der Kampf hat doch gerade erst angefangen. Die feministischen Mißgeburten haben auf lange Sicht keine Chance da sie der Natur zuwider handeln, und die Natur hat einen langen Atem.